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Privates Arbeitsrecht im Bund?
Möglichkeiten und Grenzen der
Anwendbarkeit privater Arbeitsverhältnisse für
den öffentlichen Dienst
Von Walter Schrammel
A. Öffentliches Dienstrecht
Das gegenwärtige öffentliche
Dienstrecht ist durch eine relative
Starrheit gekennzeichnet.
Das Rechtsverhältnis der
Beamten
und der Vertragsbediensteten
zum Bund ist gesetzlich
determiniert.
Sämtliche Entscheidungen und
Rechtsakte, mit denen
dienstrechtliche
Beziehungen gestaltet
werden, müssen ausdrücklich
oder schlüssig durch eine
gesetzliche Grundlage gedeckt
sein. Das Gesetz bestimmt
nicht nur, welche Pflichten der
„öffentliche“
Dienstnehmer zu
erfüllen hat, auch die Rechte
der Dienstnehmer, insbesondere
die Ansprüche auf Entgelt,
sind im Gesetz abschließend
geregelt. Dies gilt nicht nur für
das Beamtendienstverhältnis,
sondern auch für vertraglich
begründete Dienstverhältnisse
zum Staat. Dem Staat ist nicht
jene Privatautonomie eröffnet,
die einem Arbeitgeber im Bereich
der Privatwirtschaft ermöglicht,
mit seinen Arbeitnehmern
alle Regelungen zu
treffen, die durch Gesetz nicht
verboten sind.
Abweichungen vom gesetzlich
vorgegebenen Regelungsmodell
sind – wenn überhaupt -
nur ausnahmsweise zulässig.
Abweichungen vom gesetzlichen
Vertragsbedienstetenmodell
müssen ausdrücklich als
Sonderverträge bezeichnet
werden; sie bedürfen der
Genehmigung
des zuständigen
Bundesministers (§ 36 VBG).
Dadurch werden sowohl der
öffentliche Dienstgeber als
auch die Bediensteten geschützt.
Die Sicherheit für den öffentlichen
Dienstgeber liegt darin,
daß ein ohne Genehmigung
geschlossener
Sondervertrag
mangels wirksamer Vertretung
nichtig ist; der Arbeitnehmer
kann sich auf eine ohne Genehmigung
eingeräumte Begünstigung
nicht berufen. Der Bund
muß also nicht befürchten,
daß
– möglicherweise
leichtfertige
– Zusagen von Vorgesetzten,
ja
nicht einmal Zusagen eines
laufende Bundesministers,
Verpflichtungen für den
Staatshaushalt
begründen. Zu Gunsten
der Bediensteten wirkt, daß
für die Bediensteten
nachteilige
Abweichungen vom gesetzlichen
Regelungsmodell nur
dann zulässig sind, wenn ein
Ausnahmefall vorliegt, der die
nachteilige Abweichung von
diesem Modell erfordert. Die
Judikatur interpretiert den
„Ausnahmefall“ eher
streng.
Für das öffentliche
Dienstrecht
ist auch charakteristisch, daß
die Rechtsbeziehung zwischen
Bund und Dienstnehmer eine
hohe Bestandskraft hat. Beamte
können nur nach Durchführung
eines Disziplinarverfahrens
aus dem Dienst entfernt
werden; Vertragsbedienstete
können nicht „frei“,
sondern
nur aus wichtigem Grund gekündigt
werden. Das öffentliche
Dienstverhältnis ist daher
im Ergebnis als „Lebensstellung“
konzipiert.
Die Einheitlichkeit der Rechtslage
bei öffentlich Bediensteten
dient sowohl der Einfachheit
der Verwaltung wie der
Gleichbehandlung der Arbeitnehmer.
Diesem Vorteil stehen
aber auch erhebliche Nachteile
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gegenüber. Besondere
Leistungen
des öffentlichen Dienstnehmers
können praktisch
nicht durch einen „Leistungslohn“
entgolten werden; Minderleistungen
bleiben oft ohne
Konsequenz. Dienstrechtliche
Anreize, wie sie im privaten
Sektor zulässig und auch üblich
sind, lassen sich nur bei einer
stärkeren Flexibilisierung
des öffentlichen Dienstrechtes
erreichen.
B. „Flexibilität“
des
privaten Arbeitsrechts
Das private Arbeitsverhältnis
ist demgegenüber in die
verfassungsgesetzlich garantierte
Vertragsfreiheit eingebettet. Es
ist Sache von Arbeitgeber und
Arbeitnehmer, den konkreten
Inhalt des Arbeitsverhältnisses
zu gestalten. Diese „Flexibilität“
des privaten Arbeitsrechtes
bedeutet allerdings nicht, daß
der Arbeitnehmer auf sozialen
Schutz verzichten muß. Trotz
seiner privatautonomen Wurzel
wird das Arbeitsverhältnis in
wesentlichen Belangen durch
gesetzliche Regelungen
determiniert.
Diese haben vor allem
den Sinn, dem Arbeitnehmer
Rechte zu sichern, die durch
einzelvertragliche Gestaltung
nicht unterschritten werden
dürfen.
Die auf Arbeitsverhältnisse
anwendbaren
gesetzlichen Bestimmungen
sind in der Regel
einseitig zwingend. Abweichungen
zu Gunsten der Arbeitnehmer
bleiben zulässig,
Abweichungen zu Lasten der
Arbeitnehmer sind typischerweise
verboten. Das private
„gesetzliche“
Arbeitsrecht eröffnet
daher den Parteien – im
Verhältnis zum öffentlichen
Dienstrecht – größere
Spielräume,
das Arbeitsverhältnis „bedarfsgerecht“
zu gestalten. Ein
besonderer Schutz des Arbeitgebers
vor übereilten Zusagen
ist dem privaten Arbeitsrecht
fremd. Für den Arbeitnehmer günstigere
Vereinbarungen
können ausdrücklich, aber
auch schlüssig getroffen
werden.
Zustimmungsrechte Dritter
sind nicht vorgesehen. Die
Flexibilität des privaten
Arbeitsrechts
bürdet dem Arbeitgeber
daher eine entsprechende
Verantwortung auf.
C. Kollektivverträge
Mindeststandards für private
Arbeitsverhältnisse finden
sich
nicht nur im Gesetz, sondern
auch – oder sogar in erster
Linie
– in Kollektivverträgen.
Der Kollektivvertrag will den
Arbeitnehmern ohne Einschaltung
des Gesetzgebers einen
Mindeststandard bei wichtigen
Arbeitsbedingungen sichern;
zu diesen Arbeitsbedingungen
gehört vor allem das Entgelt,
das dem Arbeitnehmer für die
Bereitstellung seiner Arbeitskraft
zu bezahlen ist.
Die im Kollektivvertrag enthaltenen
Mindestarbeitsbedingungen
und Begrenzungen der
Arbeitsanforderungen
gewährleisten
den Arbeitnehmern sozialen
Schutz, der durch abweichende
vertragliche Vereinbarungen
nicht unterlaufen werden
kann. Für den Arbeitnehmer
günstigere Regelungen
schließt der Kollektivvertrag
regelmäßig nicht aus.
Die Bestimmungen
des Kollektivvertrages
sind einseitig zwingend.
Für eine privatautonome
Gestaltung
bleibt daher – anders
als im geltenden öffentlichen
Dienstrecht – immer ein
Spielraum
offen.
Der Kollektivertrag führt aber
auch zu einer Typisierung der
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Arbeitsverhältnisse. Gleiche
Sachverhalte werden auch
gleich behandelt. Arbeitsverträge
sind Massenverträge, die
nach einer gewissen Schematisierung
verlangen. Die Typisierung
der Arbeitsverträge
durch kollektivvertragliche
Regelungen
führt zu einer gewissen
Berechenbarkeit dessen,
was den Arbeitnehmer in einem
bestimmten Arbeitsverhältnis
erwartet; der zu schließende
Arbeitsvertrag wird damit
mit anderen Arbeitsverhältnissen
in der Branche – jedenfalls
was den Mindeststandard
betrifft – vergleichbar. Der
Kollektivvertrag schafft innerhalb
seines Geltungsbereiches
eine einheitliche (Min-
dest-)Ordnung.
D. Kündigungsschutz
„Private“ Arbeitsverträge
können
von den Parteien „frei“,
dh
ohne Angabe eines Grundes,
gekündigt werden. Die
Arbeitsvertragsparteien
haben lediglich
die im Gesetz vorgesehenen
Kündigungsfristen und
Kündigungstermine zu beachten.
Die freie Kündbarkeit von
Arbeitsverhältnissen bedeutet
jedoch nicht, daß der
Arbeitnehmer
gegen „unsachliche“
Kündigungen ohne Schutz
bleibt. Kündigungen, die vom
Arbeitgeber aus einem verpönten
Motiv (z. B. Betätigung in
Gewerkschaften) ausgesprochen
wurden, können bei Gericht
angefochten werden; obsiegt
der Arbeitnehmer, bleibt
das Arbeitsverhältnis weiter
bestehen.
Eine Kündigung kann ferner
bei Gericht angefochten werden,
wenn sie wesentliche Interessen
des Arbeitnehmers beeinträchtigt.
Ist dies der Fall
(z. B. längere
Arbeitslosigkeit
bei älteren Arbeitnehmern),
hat
der Arbeitgeber darzulegen,
aus welchen Gründen er eine
Kündigung ausgesprochen hat.
Diese Gründe können in
der
Person des Arbeitnehmers gelegen
sein (schlechte Arbeitsleistung),
aber auch betriebliche
Ursachen haben (z. B.
Wegfall einer Verwaltungsaufgabe).
Das Gericht hat im Kün-
digungsschutzverfahren zu
prüfen, ob die Beendigung des
Arbeitsverhältnisses das
letzte
Mittel war, um den Betrieb
aufrecht zu erhalten.
Private Arbeitnehmer haben also
– wie öffentliche
Dienstnehmer
– den Bestand ihres
Arbeitsverhältnisses
gesichert.
Der Bestandschutz greift allerdings
erst im nachhinein, nach
Ausspruch der Kündigung, ein;
das geltende öffentliche
Dienstrecht siedelt den Kündigungsschutz
schon im Vorstadium
der Beendigung, vor
Ausspruch der Kündigung, an.
E. Betriebsrat
Die Interessen der Arbeitnehmer
werden auf betrieblicher
Ebene durch Betriebsräte
vertreten.
Das Arbeitsverfassungsgesetz
(ArbVG) räumt den Betriebsräten
umfassende Mitwirkungsbefugnisse
bei der Gestaltung
des Arbeitsverhältnisses
ein. Die Mitwirkungsrechte
werden üblicherweise nach
sozialen,
personellen und wirtschaftlichen
Kriterien abgegrenzt.
Unter personellen
Mitbestimmungsrechten
werden
Befugnisse des Betriebsrats
verstanden, an personellen
Einzelentscheidungen
und in allgemeinen
personellen Angelegenheiten
mitzuwirken.
Unter der Bezeichnung soziale
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Mitbestimmungsrechte faßt
das ArbVG Mitwirkungsrechte
in Angelegenheiten zusammen,
die unmittelbar die Belegschaft
als Ganzes oder zumindest
Gruppen von Arbeitnehmern
betreffen. Das übliche
Regelungsinstrument
auf diesem
Gebiet ist die
Betriebsvereinbarung.
Zu den wirtschaftlichen
Mitbestimmungsrechten
zählen Mitwirkungsrechte
auf dem Gebiete der
wirtschaftlichen
und technischen
Führung des Unternehmens,
sowie die Mitwirkung in
Unternehmensorganen.
Auch die Personalvertretungsorgane
für den öffentlichen
Dienst haben die Aufgabe, die
beruflichen, wirtschaftlichen,
sozialen, kulturellen und
gesundheitlichen
Interessen der
Bediensteten zu wahren und zu
fördern.
Den Personalvertretungsorganen
sind auch entsprechende
Mitwirkungsbefugnisse eingeräumt
(§§ 9 und 10 PVG). In
bestimmten Angelegenheiten
ist das Einvernehmen mit dem
örtlich zuständigen
Dienststellenausschuß herzustellen.
Kann ein Einvernehmen nicht
hergestellt werden, muß die
betreffende
Angelegenheit der
Zentralstelle vorgelegt werden.
Kommt es auf der Ebene der
Zentralstelle zu keinem
Einvernehmen
mit dem zuständigen
Zentralausschuß, so
entscheidet
letztlich der Leiter der
Zentralstelle.
Darin liegt ein wesentlicher
Unterschied zu den
Mitwirkungsrechten
des Betriebsrates
nach dem ArbVG. Nach dem
ArbVG haben die Betriebsräte
in bestimmten Fällen ein paritätisches
Mitwirkungsrecht,
das auch durch eine behördliche
oder gerichtliche Entscheidung
nicht ersetzt werden
kann. In anderen Fällen ist
wiederum die Entscheidung einer
unabhängigen Instanz (Gericht,
Schlichtungsstelle) vorgesehen,
der sich der Arbeitgeber
zu unterwerfen hat. Strittige
Fragen können daher nicht
einfach durch eine Entscheidung
des zuständigen
Bundesministers
gelöst werden.
F. Ausblick
Privates Arbeitsrecht im öffentlichen
Dienst führt daher
zu ganz erheblichen Änderungen
der Struktur des öffentlichen
Dienstes. Privates Arbeitsrecht
wird nicht nur auf
der Ebene der Zentralstellen
gestaltet. Es verlangt nach einer
gewissen Dezentralisierung
der Entscheidungen. Kollektivverträge
können vom Bund
(Bundesminister) mit der zuständigen
überbetrieblichen
Arbeitnehmervertretung ausgehandelt
werden. Dadurch ist sichergestellt,
daß grundlegende
Bestimmungen der Arbeitsbeziehungen
für einheitliche
Arbeitnehmergruppen
auch einheitlich
gestaltet werden. Eine
nähere Konkretisierung kann
dann auf untergeordneter Ebene
erfolgen. Will man privates
Arbeitsrecht im öffentlichen
Dienst an die Stelle des geltenden
öffentlichen Dienstrechtes
setzen, müssen die Organe des
Bundes wie private Arbeitgeber
handeln dürfen und handeln
können.
Zum Autor
O. Prof. Dr. Walter
Schrammel ist Vorsitzender
des Fakultätskollegiums
der rechtswissenschaftlichen
Fakultät und
Vorstand des Instituts für
Arbeits- und Sozialrecht
an der Universität Wien.
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